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完善评估制度,助力社会组织高质量发展

      发布时间:2018/11/7 9:38:54     浏览:27

  廖  鸿 

作为国家治理体系和治理能力现代化的实现路径,社会组织高质量发展有助于打造共建共治共享的社会治理格局。随着社会组织在社会建设中的作用越来越大,社会组织高质量发展得到格外关注。社会组织规范管理也从强调登记要件与管理程序逐渐转向重视社会组织治理结构与组织行为。2007年,民政部《关于推进民间组织评估工作的指导意见》的发布,正式开启了全国性和地方性社会组织评估工作进程。经过十多年的探索试点和经验积累,初步构建了规范的社会组织评估制度和基本流程:对第三方评估机构的招标、民政部门对社会组织参评的宣传动员、社会组织自评与申报、参评名单公示、第三方评估机构现场评估、评估委员会终评、网站公示、民政部门公告。总体上,社会组织评估的科学性、有序性和权威性显著提升。

一、评估助力社会组织高质量发展的必要性

(一)评估是社会组织深化改革的顶层设计要求

党的十八大以来,社会主义各项事业进入了全面深化改革的新时代,社会组织的高质量发展同样面临着深化改革的时代任务。作为社会治理的重要组成部分,社会组织的发展关系到创新社会治理的质量提升。而评估制度则是对社会组织发展质量的一次全过程体检。自2007年评估工作启动以来,社会组织评估在社会组织发展过程中起到了一定的推动与指导性作用。党的十九大对社会组织发展有了新的要求,社会组织发展已经从建设推进时期进入到功能发挥时期,如何有效地在社区治理、行业自律、社会主义协商民主、环境治理以及基层组织建设中发挥社会组织的积极作用,是今后社会组织发展的中心议题。这就需要对社会组织发展质量进行把关,以评估促发展、以监督促提升,构筑健康的社会组织发展生态系统。因此,开展社会组织评估,既是社会组织新时代发展阶段的新要求,也是贯彻党的十九大顶层设计的必然实践要求。

(二)评估是社会组织创新发展治理精细化要求

从管理到治理、从培育到规范,社会治理环境发生了快速演变,特别是面对山寨社团的不断出现,社会组织创新发展对主管部门提出新的治理要求。一方面,社会组织数量从无到有,组织的快速增长需要主管部门对其进行科学的引导;另一方面,社会组织质量从劣到优,需要主管部门形成一套有效的评估体系。借助完善的评估制度,社会组织的粗放式管理向标准化治理转变,同时也自然推动社会组织生态系统形成规范和有效的“进入-退出”机制。面对社会组织的治理精细化要求,社会组织评估的意义重大,既可以在数量上实现稳中有升,也可以在质量上形成良性循环。

(三)评估是社会组织规范发展与提升质量的要求

随着市场化改革与政府治理创新,社会组织在带来了社会发展活力的同时,也具有了一定的组织风险。“社会组织失灵”成为当前社会组织存在的问题,即社会组织出现多而不强、杂而不专、立而不转的局面,僵尸组织、空壳组织、冗余组织、野鸡组织频出。社会组织迫切需要借助评估手段来治理“社会组织失灵”问题:一方面,评估在保证社会组织发展的同时,强化社会组织规范,使评估承担社会组织发展的“门槛”作用;另一方面,评估确保助力社会组织质量提升,形成社会组织发展优胜劣汰局面,在激励机制建设的同时探索惩罚机制,使评估成为社会组织发展的“漏网”。

二、社会组织评估工作取得良好成绩

(一)分类评估体系有效构建

分类评估是社会组织评估工作的重要原则,民政部门针对不同类型的社会组织制定评估指标和评分标准。2007至2012年,民政部逐年启动了各类全国性社会组织评估工作:2007年启动基金会评估,2008年启动行业协会商会评估,2009年启动民办非企业单位评估,2011年启动学术类社团、非内地居民担任法定代表人的基金会评估,2012年启动联合类、职业类和公益类社团评估。与此同时,地方民政部门根据本地社会组织发展情况,以全国性社会组织分类评估指标为基准,构建地方性评估类别和评分标准。此后,社会组织分类评估体系从发展期走入成熟期,根据时代要求动态调整年度评估指标和评分标准,以专业化提升评估的科学性。

(二)第三方评估机制稳步推进

第三方评估机制是社会组织评估可持续性的重要实现路径,是整个社会组织评估流程的关键一环。民政部门从启动社会组织评估工作之初就已开始对其进行探索,初期的评估工作由国家社会组织管理局委托民政部社会组织服务中心开展。2015年,《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》发布,正式全面进入“管评分离”的社会组织第三方评估新阶段。民政部门通过公开招标和邀标、竞争性磋商、定向委托等购买方式,连续三年委托民办非企业单位或社会服务机构、社会团体、市场中介机构等独立社会机构具体负责全国性社会组织的现场评估。第三方评估机制作为推动社会组织管理制度改革创新和政府转变职能的重要内容,以制度化提升评估的有序性。

与此同时,评估工作从一开始就建立各方专家、各部门负责人、包括杰出社会组织负责人深度参与的社会组织评估委员会和复核委员会,进行实质性无记名投票决策,对评估起最终把关和终审的作用,保障了评估工作的公开、公平和公正。

(三)评估结果应用持续扩大

评估在“登记、年度检查或年度报告、培育、评估、抽查、处罚”六位一体社会组织管理模式中居于动态衔接位置,评估结果应用是社会组织评估工作的延续。随着社会组织评估覆盖面的不断提高,评估结果应用的范围持续扩大,包括年度检查或年度报告、政府转移职能、政府购买服务、公益性捐赠税前扣除、资格认定、评比表彰、信用信息管理等领域。此外,社会各界在参与慈善活动的过程中,也会自发将社会组织评估等级纳入考虑范围。评估结果应用与评估工作紧密联系、相互衔接、相互促进,由此,社会组织成为社会治理和国家治理体系的重要组成部分。社会组织评估等级的品牌效应逐步发挥,以社会化提升评估的权威性。

三、社会组织评估工作中存在问题与改进措施

(一)评估指标有待进一步完善,逐步建立具有中国特色的评估指标体系

评估指标是社会组织评估的基础,而规范和有效的标准化评估指标体系则是考验评估工作持续性的关键。虽然社会组织评估工作已经走过了十余年,在不断的探索中科学的分类评估体系已经初步确立,但具有中国特色的评估体系依然存在不足。已有评估标准经常借用西方理论话语,对评估起到积极作用的同时,却存在评估与社会组织发展实践没有完全匹配的问题。

建立一套具有中国特色的社会组织评估体系,既是对我国社会组织发展的经验终结,也是探索中国特色社会组织发展之路的必然要求。一方面,要把握我国社会组织发展的规律性,及时总结我国社会组织发展中的经验,将评估有效与组织发展相连,而不是出现“发展-评估”两张皮的矛盾局面;另一方面,也要考虑我国社会背景的特殊性,构建科学有效的创新指标体系,将社会组织发展纳入到宏观国家建设之中,而不是出现“理论-实践”两条路的冲突局面。

(二)评估过程有待进一步规范,逐步确立经得起考验的可持续评估机制

如果说评估指标是评估工作的基础,那么评估过程则是整个社会组织评估流程的关键,即现场评估环节。随着第三方评估机制的建立,社会组织评估的程序公正性得到加强。但是,评估程序较为单一,动态评估机制仍然不足,因而评估的可持续性有待进一步加强。与此同时,评估过程中的内容有待进一步优化,形式多于内容依然是评估过程中需要解决的难题。

提高社会组织主动参评的积极性也是未来评估过程的工作之一,对可持续评估机制形成重要反馈。从某种程度上说,评估也是服务社会组织的一种形式,在保证评估质量的同时,积极创新评估模式,是优化评估程序的关键。实现评估过程不走形式与过场,察实情、纠关键,实现评估工作的精准性。重视社会组织评估程序中的关键环节,节约评估成本,提高评估工作效率,构建可持续评估机制。

(三)评估结果有待进一步共享,逐步提高评估在社会组织发展中的话语权评估结果既是社会组织发展的体检报告,也是社会组织管理部门的公信检测。在不违反隐私基础上,积极主动的公布评估结果,有条件的将评估数据进行共享,是提高社会组织评估公信力的一个重要环节,也是提高政府业务指导单位、业务主管单位和登记管理机关话语权的一个重要平台。已有的评估结果,在社会组织实践的利用中往往存在不足的现象,既缺少对于实践层面的矫正作用,也缺少在理论层面的深入探讨。对于评估结果的深入挖掘与科学研究有待进一步加强。

因此,重视社会组织评估结果的共享机制,是未来评估工作深化的重要步骤。一方面,强化评估结果反馈机制,在完成现场评估的基础之上增强动态评估机制;另一方面,细化评估结果的激励机制,形成正向的引导机制与反向的惩罚机制,增强评估的主动性;此外,进一步实现社会共享,将社会组织评估结果作为建设诚信社会的重要组成部分,提高政府有关部门在其中的话语权。

(作者单位丨民政部社会组织管理局)

来源:中国社会组织评估十周年纪念文集


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